"9·11"委员会报告-第31章
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�1月早些时候前往吉隆坡。起初，只知道其中3个人名字的第一个词分别为纳瓦夫、塞勒姆和哈里德。国家安全局的分析员准确地推测出塞勒姆是纳瓦夫的弟弟。一个中央情报局工作人员发现他们不仅与“基地”组织有联系，而且与1998年使馆爆炸案有关，便猜测“他们正在准备一场更邪恶的行动”。
在第五章，我们讨论了两个“基地”组织成员前往美国进行劫机行动，这两人便是纳瓦夫·艾尔·哈兹米和哈里德·艾尔·米赫德哈。另外两个人哈拉德和阿布·巴拉则前往东南亚实施劫机行动，但计划未能得逞。除了米赫德哈从也门出发之外，其他人分别从阿富汗和巴基斯坦到达东南亚。
尽管纳瓦夫的行踪暂时消失，中央情报局很快确定哈里德就是哈里德·阿尔·米赫德哈。44中央情报局还得知他离开也门后于2000年1月5日到达吉隆坡。其他几个阿拉伯人虽不知去向，但当他们与哈里德在马来西亚首都会合时又被盯上了梢。
1月8日，监视小组报告说3个阿拉伯人突然离开吉隆坡，乘坐短途航班去曼谷。他们认出其中1人就是米赫德哈。随后他们得知，其另外一个同伴名叫艾尔哈兹米，尽管那时还不知道他就是纳瓦夫。他们只知道第3个人的名字中有“萨拉赛”字样。在曼谷，中央情报局官员由于接收情报太晚而未能跟踪到这3个人，他们于是便消失在曼谷的街头，跟踪中断了。
反恐中心向中央情报局领导简要汇报了在吉隆坡收集到的情报，这些情报被传到伯杰、国家安全委员会成员、联邦调查局局长弗里，以及其他联邦调查局官员那里（尽管联邦调查局表示由中央情报局进行领导并让联邦调查局知道是否有国内观点提出）。反本·拉丹工作组的负责人最初连3个阿拉伯人已经离开吉隆坡尚不知道，更不用说他们的踪迹已经消失在曼谷。当这个坏消息被知悉后，他们的名字被公布给泰国方面以便泰国当局能够在这3人离开时通知美国。
几周后，在吉隆坡的中央情报局官员督促在曼谷的同事刺探关于这3个阿拉伯人的更多消息。2000年3月早些时候，曼谷方面报告说纳瓦夫·艾尔·哈兹米的全名首次被确定，他已经于1月15日乘坐去洛杉矶的航班到了美国。至于哈里德·阿尔·米赫德哈，尽管他与哈兹米一起乘坐去洛杉矶的联合航空公司飞机，但仍无关于他离开的报告。反恐中心之外的人都没有被告知这个消息。无论是在1月收到米德哈办理签证的消息时，还是在3月得知哈兹米拥有了美国的签证和去洛杉矶的机票时，中央情报局都并不打算让米赫德哈或者哈兹米的名字出现在国务院重点监控的黑名单中。
联邦调查局并不知道关于米赫德哈的美国签证和哈兹米去美国的消息。直到2001年1月调查美国“科尔”号驱逐舰爆炸案，才重新引起人们对哈拉德的关注。此前，就没有再做追踪这3个人的工作。我们将在第八章来介绍他们。
第六章 从威胁到威胁危机后的反思：2000年议程表（1）
千年警报过后，美国政府各部门回顾总结其处理危机的工作。中央情报局的领导人被告知，尽管恐怖分子的一系列阴谋被挫败，但新千年可能只是一定时期系列袭击的一个“代号”。克拉克于2000年1月11日给伯杰写信，说中央情报局、联邦调查局、司法部和国家安全委员会得出两条结论。首先，美国在瓦解恐怖组织方面付出的努力还远远没有给本·拉丹的恐怖主义网络“造成足够的破坏”。如果美国希望“降低”其危险，瓦解行动必须以“显著不同的节奏”进行。其次，“尚未行动的恐怖主义组织”和“大量恐怖分子团体”已经在美国本土出现。正如克拉克的一位工作人员所说，仅仅是美国海关的一个“偶然发现”就足以阻止一次可能发生的袭击。伯杰同意国家安全委员会成员开展一次“事后审查”，希望提出一个新的财政预算请求。他同时要求中央情报局局长特尼特审查中央情报局反恐战略，并为“下一步行动”提出一个方案。
国家安全委员会成员向伯杰提出建议，说美国只是触及本·拉丹恐怖主义网络的“冰山一角”，更多的恐怖袭击不是一个“如果”的问题而是“何时”、“何地”的问题。部长委员会于2000年3月10日开会，审查可能提出的新举措。他们最后同意美国政府应当采取3个主要步骤。首先，给中央情报局更多资金支持以加快其“严重消耗”本·拉丹“基地”组织的步伐。其次，取缔美国国内的外国恐怖分子组织。最后，加强移民法的执行，移民归化局应加强对加拿大边境的控制（包括加强美加两国的合作）。部长们签署了一些方案，其中有的方案被提交，如增加“联合反恐力量”的人数；而有些议案，比如建立一个中央翻译机构来翻译所截获的阿拉伯或者其他语言情报，则没有被提交。
向巴基斯坦施压
当这些行动进行之时，也一直进行着持续的外交努力。向塔利班直接施压没有成功。正如国家安全委员会一位官员所讲：“在塔利班的控制下，与其说阿富汗是一个支持恐怖主义的国家，不如说它是一个受到恐怖主义支持的国家。”612000年初，美国高层开始努力劝说巴基斯坦利用其对塔利班的影响向本·拉丹施加压力。
2000年1月，助理国务卿卡尔·英德弗斯和国务院反恐协调专员迈克尔·希恩在伊斯兰堡与穆沙拉夫将军会面，希望以美国总统3月份可能的访问作为换取巴基斯坦合作的条件。这种访问是穆沙拉夫将军所盼望的，这部分由于他想得到美国政府对他所领导政府合法性的承认。于是他告诉两位特使，他将与奥马尔会面并让奥马尔向本·拉丹施压。两位特使离开后向华盛顿方面报告说，“鉴于由塔利班控制阿富汗对其更有好处”，巴基斯坦事实上不大可能做任何事情。
克林顿总统计划出访印度。国务院认为如果不同时访问巴基斯坦，就不要访问印度。特勤局和中央情报局则用强烈的措辞警告说，出访巴基斯坦可能危及总统的人身安全。反恐官员也认为巴基斯坦方面所作努力还不足以让总统访问。但克林顿总统坚持将巴基斯坦包括进其出访南亚的路线中。他于2000年3月25日在巴基斯坦作了一天的访问，这是美国自1969年以来对巴基斯坦的首位总统出访。在与穆沙拉夫及其他人的会晤中，克林顿总统主要关注了印巴紧张关系和核扩散的危险，也讨论了本·拉丹问题。克林顿总统告诉我们，当他将穆沙拉夫将军拉到一边做简短的一对一会谈时，他要求穆沙拉夫将军帮助解决本·拉丹问题。“当我去见他时，我答应如果他帮助我们捉到本·拉丹，或者帮助处理其他事情，美国将与巴基斯坦建立更好的关系。”
美国仍在努力。5月初，克林顿总统督促穆沙拉夫实现其出访阿富汗并促使奥马尔驱逐本·拉丹的诺言。5月底，副国务卿托马斯·皮克林又出访了巴基斯坦。6月，中央情报局局长特尼特带着同样的信息访问了巴基斯坦。到9月份，美国开始公开批评巴基斯坦，说巴方支持塔利班旨在完成其征服整个阿富汗的武装进攻。
12月，根据几个月前国务院提出的建议，美国发动寻求新的联合国制裁行动，并通过了联合国安理会第1333号决议，再次呼吁驱逐本·拉丹并禁止任何国家向塔利班提供武器或者军事援助。但是，这个决议效果甚微。塔利班并没有驱逐本·拉丹，巴基斯坦的武器继续通过边境流向阿富汗。
国务卿奥尔布赖特告诉我们：“我们并没有给巴基斯坦很大的帮助。由于美国法律的禁止，我们没有多少东西可以吸引巴方。”由于巴基斯坦核武器试验和穆沙拉夫的政变，美国国会禁止绝大多数对巴基斯坦的经济援助和军事援助。希恩批评穆沙拉夫，说巴基斯坦领导人“错过了重整巴基斯坦的良机”。
中央情报局：重塑反恐能力
事后审查确定了中央情报局在剿灭“基地”组织方面的主导地位；部长们于3月10日开会，赞同加强中央情报局这方面作用的能力。对反恐中心而言，这意味着开始执行其半年前就提出的“计划”：雇佣和训练更多的专案官员，增强其与外国安全部门合作并获取相关情报的能力。有时候，这类情报交流在打击“基地”组织方面起着直接作用，如1999年12月与约旦的合作。
在反恐中心及更高层，中央情报局领导人认为他们急切需要资金以继续其当前的反恐行动，因为他们以为，处理千年危机已经用完了该中心整个财政年度的资金，而反本·拉丹问题工作小组则花费了其经费的140％。特尼特说他与伯杰在部长委员会会议后的两天后又会面讨论反恐资金问题。
尽管克拉克也强烈要求给予中央情报局更多资金用于反恐，但他在关于资金来源问题上与中央情报局领导人的观点完全相左。后者坚持认为中央情报局自冷战结束后即被压缩资金。他们认为其执行任务包括反恐任务的能力，依赖于对现有联络的维持和对自20世纪90年代以来所丧失的联络的恢复，并在此基础上，进行跨境侦察人员的招募和训练，重新开设其已经关闭的驻地。为了向反恐行动提供资金，特尼特自1998年使馆爆炸案以后就开始游说国会领导人，并劝说他们给予中央情报局特别追加拨款。现在，在千年危机后，特尼特希望增加中央情报局资金的总量，同时为反恐追加专项拨款。
对克拉克来说，这似乎表明中央情报局的领导人没有给予直接打击本·拉丹及其“基地”组织足够的重视。他告诉我们，中央情报局的行动理事会负责人詹姆斯·帕威特说：“如果要在追捕本·拉丹问题上花钱，则应当把钱交给我……我的看法是在这个问题上他已经花了大量的钱和大量的时间，我不想为抓个坏人花更多的钱。”中央情报局则持完全不同的立场。帕威特讲，尽管中央情报局反本·拉丹工作小组做了“出色的和值得称道的工作”，其伦敦驻地的负责人像反本·拉丹工作小组的任何一位官员一样，都是与“基地”组织作斗争的一个组成部分。
争论还涉及管理问题。克拉克在管理与预算办公室找到了同盟。该办公室曾经从它的基本资金中给他提供了一大笔资金，他声称用于中央情报局反恐开支，这样从预算上看几乎没有增加。
伯杰4月份两次会见特尼特，试图解决这个分歧。次长委员会在4月末开会审查了2000年财政年度预算和2001年财政优先预算和给中央情报局及其他机构的财政补偿。最后，特尼特得到了一批用于反恐的追加拨款，而无须重新分配基本资金。但中央情报局仍然认为，即使这样，反恐资金仍然不足。
第六章 从威胁到威胁危机后的反思：2000年议程表（2）
恐怖分子的资金
3月10日，部长们达成的第二个主要共识是需要瓦解恐怖主义组织及限制其资金的募集。
1998年的使馆爆炸案引起了人们对“基地”组织资金来源问题的注意，其结果之一是设立了一个由国家安全委员会领导的跨部门委员会专门负责调查恐怖分子的资金问题。克林顿总统在介绍该机构时指出，根据《国际紧急经济权力法》，本·拉丹及其“基地”组织应当受到制裁。这将授权财政部外国资产控制办公室能够搜查并冻结本·拉丹及其“基地”组织的任何进入美国金融系统的资产。但由于外国资产控制办公室几乎没有什么情报，很少有资金被冻结。
1999年7月，克林顿总统指出塔利班窝藏了本·拉丹，同样应受到制裁。这样，财政部外国资产控制办公室才有所收获，它冻结塔利班在美国银行的资产超过3，400万美元。另外有属于阿富汗银行而被美国纽约联邦储备银行控制的215亿美元黄金和200万美元存款，也被冻结。在1999年10月之后，即当国务院正式确定“基地”组织是一个“外国恐怖主义组织”后，封锁塔利班的交易并扣押其资金，便成为美国银行的职责。但无论是这种属于恐怖主义组织的界定还是联合国的制裁都没有多大的额外实际效果，因为制裁很容易被规避，同时也没有一种多边合作机制来确保其他国家的金融系统不被恐怖分子利用，作为获取资金的渠道。
查找并扣押一个像“基地”组织这样的地下全球组织的资金，要比打击一个机构，即使是塔利班这样的组织的财政，要困难得多。尽管中央情报局反本·拉丹工作小组刚开始时受到了研究恐怖主义资金联系这种想法的启示，但接受这种任务的调查人员却很少有资金调查的经验。所有与恐怖主义资金相关的情报都只是在收集其他情报时作为附属情报而收集到的。这种态度可能主要缘于该小组的负责人，他不相信简单地跟踪资金的去向就可以揭示出恐怖分子的计划和意图。结果，中央情报局并不重视恐怖分子的资金问题。
然而，中央情报局却获得了对“基地”组织如何募集资金的一般认识。例如，它较早地得知金融机构、商业活动和某些向伊斯兰极端分子提供支持的富人之间松散的关系。许多关于“基地”组织资金状况及构成的早期报告来自于贾马尔·阿罕默德·阿尔·法得尔，本报告在前面提到过此人。1998年使馆爆炸案发生后，美国政府试图弄清楚本·拉丹的资金状况。一个跨部门工作小组于1999年和2000年两次到沙特阿拉伯，了解沙特阿拉伯方面对本·拉丹资金状况所掌握的信息。该小组后来得出结论认为，人们经常传言说本·拉丹以其个人财产资助“基地”组织，但事实上这不是真的。
中央情报局提出一个新的想法：“基地”组织通过其他渠道获得资金，美国应该注意它的这些资金来源，例如，慈善团体、富翁捐赠和金融机构。最终，尽管情报部门从许多途径得出更多的情报，但仍然很难在国际金融体系的巨额资金流动中区分出属于“基地”组织的部分。中央情报局未能发现或者切断“基地”组织的资金流动。
国家安全委员会的成员认为，为了解决情报部门在这方面的薄弱环节，一个办法是创立一个所有恐怖组织资金情报分析中心。克拉克为了建立这个中心，在财政部极力争取经费，但财政部和中央情报局都不愿意承担该部分支出。
在美国国内，联邦调查局各个实地办公室收集了涉嫌资助“基地”组织或者其他恐怖主义团体的各种组织的情报。通过“9·11”事件，联邦调查局官员明白，在美国国内有许多极端主义组织在支持一个全球的“圣战者”运动，并与“基地”组织有密切联系。联邦调查局开发了一个信息网络进行电子监测，并在许多实地工作部门展开调查，包括在纽约、芝加哥、底特律、圣地亚哥和明尼阿波利斯等地。不过在国家层面上，联邦调查局从未使用这些信息对“基地”组织资金募集的性质和广度进行一个系统的或者全局的研究。
财政部门和美国的金融机构一般只注意发现、阻止或者切断由于毒品交易和大规模国际欺诈而产生的美元现金的大量流动。而大规模金融丑闻，例如，俄罗斯洗钱者利用纽约银行将大量美元汇出俄罗斯，也引起了财政部或者国会的注意。在“9·11”事件前，财政部并不认为恐怖分子的资金问题重要到足以需要在国家反洗钱战略上提出来。
边境安全
3月10日，部长们达成的第三个共识，就是需要注意美国的边境安全和移民法的执行乏力问题。根据政府官员的意思，克拉克的工作组制定了一个加强边境安全的计划。其中有些是对以前的总统指令重新
