物权法原理-第33章
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第二，补偿性。国家建设征收集体土地具有一定的补偿性，由此区别于不具补偿性的土地没收制度（没收，为我国法制上一项重要概念。其除作为革命的措shi以外，通常是一种刑法手段。例如依法没收反革命分子和其他刑事犯罪分子的财产归国家所有。土地没收，属于没收之一种，依其性质显然不具补偿性。）。而且，土地征收亦与土地照价收买（土地征购）不同（所谓土地照价收买，指国家依照私人所报地价强制收买私有土地所有权的行为。照价收买与土地征收，于目的、补偿标准及程序各方面均有不同。照价收买之目的，系为制裁低报地价或移转土地现值，以及制裁空地、荒地、超额私有未建筑用地及终止租约耕地逾一定期间不依照使用计划建筑使用之空地，具有惩罚作用。）。另依我国现行法律，对被征收的集体土地的补偿并不直接由国家负担，而是由用地单位承担。即用地单位应依法律之规定向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费，并妥善安排好被征地单位农民的生产与生活。
第三，集体土地征收的原因是国家建设的需要。即国家必须是因建设事业的需要而征收集体所有的土地，否则征收集体所有的土地将不被允许或被载定为违法。此所谓建设事业的需要，依我国土地管理法第21条的规定，系指“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”。概而言之，凡是为了进行经济、文化、国防建设及兴办社会公共事业而需要土地时，国家皆可征收集体所有的土地。
集体土地的征收程序，大体包括四个步骤：其一是申请定点。此为征收集体土地程序之始，指建设单位向国家土地管理机关提出用地申请，由国家土地管理机关初步同意定点征地；其二是拟定征地费用包干方案。即建设用地数量确定后，县、市土地管理机关组织建设单位和被征地单位有关部门共同拟定征地补偿和安置费用包干方案；其三是核定批准。即土地管理机关对用地单位正式申报的建设用地面积予以核定，及报法律授权的县、市人民政府或者上级人民政府审查批准，此为集体土地征用程序的第三个步骤，也是征用土地的决定性步骤（王家福等：土地法的理论与实践，人民日报出版社1991年版，第163页。）；其四是拨付发证。即被征用土地的所在地的县、市土地管理机关按照建设计划分期、分批将被征土地给予用地单位，并向其发放土地所有权证。至此征用程序宣告结束。
按照我国现行土地制度，国家征收集体土地时，用地单位必须支付补偿费。此所谓补偿费，其内容包括：第一，土地本身的补偿费。依规定，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的3至6倍。征用其他土地的补偿费，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准确定；第二，被征用土地上的附着物和青苗的补偿费。依现行法律，此补偿费的标准，由省、自治区、直辖市规定（赵红梅：房地产法论，中国政法大学出版社1995年版，第119页。）。
2。征收集体土地的安置
按照我国现行法律，国家建设征用集体土地时，用地单位除应支付上述补偿费外，还应支付安置补助费，并安置剩余劳动力。
其一，安置补助费。所谓安置补助费，指用地单位对被征地单位安置因征地而造成的多余劳动力所需费用而支付的补助金额。依现行法规定，安置补助费的标准是以耕地年产值为基础，按人口补助。征收耕地的安置补助费，按需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口数按被征地单位征地前的农业人口和耕地面积的比例及征地数量计算。每个农业人口的安置补助费标准，按该征收每亩平均年产值的2…3倍计算。每征1亩地的安置补助费，因人均耕地多少而不等，年产值按被征地前3年的平均年产量和国家规定的价格计算。但是，每亩耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年的年产值的10倍。征收园地、鱼塘、藕塘、林地等其他土地的，其安置补助费标准，由省、自治区、直辖市人民政府参照一般耕地的安置补助费标准制定（王家福等著：土地法的理论与实践，人民日报出版社1991年版，第173页以下。）。但是，依上述规定支付土地补偿费和安置补助费后依然不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以适当增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征收前3年平均年产值的20倍（赵红梅：房地产法论，中国政法大学出版社1995年版，第119页。）。
其二，剩余劳动力的安置。按照我国现行法律，原来在土地上从事农业的劳动力，由于土地被征收而造成剩余时，县级以上地方人民政府土地管理部门应当组织被征地单位、用地单位和有关单位分别负责安置。安置的途径主要是：通过发展农业生产安置，与通过发展工副业生产安置。通过这些方式仍安排不完时，可安排符合条件的人员到用地单位、其他集体所有制单位或全民所有制单位就业。
3。我国现行土地征收制度的缺陷及完善
如所周知，我国关于建设征收土地的立法，可以追溯到新中国成立初期。1953年11月，政务院发布了关于国家建设征用土地办法，当时是以个体农民为征地对象。1958年1月，国务院发布国家建设征用土地办法，征地对象变为农业生产合作社（王卫国：中国土地权利研究，中国政法大学出版社1997年版，第122页。）。现行集体土地征用制度是在常委会80年代高度集中的计划经济体制时期形成的，其直接的法律依据是1982年5月，经全国人大常委会批准，国务院发布施行的国家建设征用土地条例（以下简称“条例”）。这一“条例”对于规范当时的土地征用行为，保障国家建设事业顺利进行确实发挥了十分重要的作用。但是，随着我国1992年开始实行社会主义市场经济制度之后，它的缺陷与弊端也就暴露无遗，并有愈演愈烈之势。举其要者主要有三方面。
其一，关于征用土地的目的。前面已经谈到，现代各国法制莫不一般性地规定，征收土地的首要前提必须是为了公共目的的需要，否则不得随意征收。惟我国现行法的规定与此不同。土地管理法第21条规定，凡国家进行经济、文化、国防建设，及兴办社会公共事业等，都可征收集体土地。换言之，国家征收土地的目的包括进行经济、文化、国防建设及兴办社会公共事业，等等。进行文化、国防建设及兴办社会公共事业，固可认为具有社会公共目的，但进行经济建设是否具有社会公共目的的性质则不可一概而论，应作具体分析。在计划经济体制下，我国经济建设的主体……国有企业并没有自己独立的经济利益，其创造的财富构成全社会财1富之一部，在这种背景下，认企业的建设事业具有公共目的的性质，并无大妨。而于市场经济条件下，不独集体所有制企业、中外合资、合作，乃至独资经营企业有其自己独立的经济利益，而且纵使国有企业也无不以赢利作为其生产、经营的根本性目的。可见，市场经济条件下的我国各类企业所进行的所谓“经济建设事业”已不再具有公共目的的性质，因而如仍旧适用原有规定，允许凡经国家批准的经济建设用地均可征用集体土地或私人使用的土地，便显然违背了土地征收制度的本旨，进而损及集体土地所有者，尤其是农民的利益。有鉴于此，宜借鉴现代市场经济国家的通常做法，将集体土地所有权的征收目的限定为“公共目的”，使只有为了“公共目的”的需要，才能征收集体土地所有权（赵红梅：房地产法论，中国政法大学出版社1995年版，第121页。）。
另外，我国自1992年实行社会主义市场经济制度以来，国家经济建设的投资主体已形成多元化的格局，单一国家投资的建设项目越来越少，如果所有建设项目再沿用国家建设征用土地的做法，则势将形成大量非国家建设动用国家征地权，进而造成大量土地闲置浪费和撂荒、不利于控制建设用地规模和保护耕地，以及严重损害农民利益的现象。如前所述，现代各国通行的做法是，土地征用权属于国家的特权，征地严格限定在公共利益目的的界域内，绝不允许滥用之。
其二，征地权力过于分散，县级以上政府都可行使征地权，有的地方甚至乡政府也可行使征地权，这是导致我国现今土地管理出现诸多问题的重要缘由。
第41章 土地所有权（5）（）
其三，关于征收土地的补偿和安置标准。我国现行法如土地管理法等，对于征收土地的补偿和安置问题尽管设有具体规定，但是，这些规定在实务上极少付诸实施，尤其是补偿费标准与安置标准中的计算依据“被征用前3年平均年产值的3倍至6倍”，极难准确算定，各地多不执行这一标准，而另外制定其他标准。其次，从总体上看，旧有立法所规定的补偿费和安置标准一般偏低，使被征用人尤其是农民的利益牺牲较大，此在一些经济发达地区的农村表现得格外突出（参见赵红梅：房地产法论，中国政法大学出版社1995年版，第123页。）。另外，由于征地补偿采取农民转户口进城和适当经济补偿的方式，随着城市经济体制的改革，特别是用工制度的改革，这种安置补偿方式也显然难以继续下去。
鉴于以上情况，建议我国制定物权法或修改土地管理法时对土地征收制度进行重大改革，其要点如下：
第一，界定土地征收的范围，将征地限定在社会公共利益的范围内。所谓社会公共利益用地，主要包括国家机关用地、军事用地、基础设施用地及公益事业用地等等。同时，为了确保城市规划得以实施，为非公共利益建设供应土地，对于城市规划近期建设区可参照征地办法征地，由城市政府成片开发后向市场供地（中华人民共和国土地管理法（修订草案）（送审稿）1997年8月18日印发，第40条。）。
关于何为公共目的，我国迄今尚无统一的界说。历史上，对于公共目的涵义之解释，曾经历了一个发展过程。最初，为了防止土地征用权的滥用，一些国家的法院将“公共目的”解为“公共的使用”，即代表公共利益的主体的使用。但是，公共目的的这一解释在实际运用中却产生了许多问题。于是各国土地立法与判例不得不引进“公共利益”这一因素，以进一步确定公共目的的涵义。这样一来，关于公共目的的涵义，现代各国土地立法及通说，也就大都认为包涵两项内容：一是须有公共的使用的性质，二是须有公共利益的用途（柴强主编：‘各国（地区）土地制度与政策，北京经济学院院出版社1993年版，第174页。）。我国关于“公共目的”的涵义，建议采此解释。
第二，上收土地征收的批准权，改由国务院和省级人民政府统一行使。
第三，改革现行的征地补偿安置方式。前面已经谈到，我国现行土地管理法按照被征用土地的农作物年产值计算补偿标准的办法已远远不符合现实情况。因征地补偿标准的时效性较强，究竟需要采取什么方法来确定补偿标准，还需要在实践中摸索，故制定物权法或修改土地管理法时建议暂不作具体规定，而由国务院作出具体规定。此外，考虑到大中型能源、交通、水利等基础设施征地费用较大，这些项目一般又都有长期稳定的收益，为了缓解征地时的费用支出，保障被征地农民的利益，经国务院批准，可以发放一定数量的土地债券作为征地补偿费（须特别说明的是，关于土地使用权的征用补偿，我国现行法尚无明文，实务上的做法相当混乱。建议制定物权法或修改土地管理法时对于土地征用补偿的标准设立原则性规定：征用土地以对被征用人履行公正补偿为要件。唯如何补偿方为公正补偿，应视被用人对征用土地所享有的权利而定，其权利如属生存利益性质，如私人住房之基地使用权，则应给予代替地补偿，即另行批给适于建房之基地使用权，使恢复被征用前的生活状态，属于所谓完全补偿；相反，其权利如属于财产权性质，如商业用房之基地使用权，则应给予相当数额之金钱补偿，属于所谓相当补偿。）。
（第五节从土地法到空间法——空间权法理的产生与发展
一、从土地法到空间法
在土地利用史上，自罗马法至19世纪工业革命以前，人类对于土地的利用，一般系以地表之平面利用为主。土地所有权之行使及于土地之上下，土地所有权的范围包括地表、地上及地下三部分。换言之，土地所有人对自己所有的土地享有以地表为中心的上下的垂直的支配力。而各国民法之所以赋予土地所有人以如此广泛的权利，则是认为土地所有人欲实现其土地所有权，“自不能以地表为限，否则土地所有人既不能建屋掘井，也不能挺身于地面，他人反得于地上架屋，于其地下掘井，则不独土地所有人无以利用其土地，也无以保土地所有权之安全”（李肇伟：民法物权，＇台＇1979年版，第124页。）。这种19世纪工业革命以前，关于土地的上下垂直的所有与利用的法律制度与法理，民法史上称为“土地法”。
从法制史看，空间权概念及其法理滥觞于19世纪欧陆工业革命完成后，土地由平面的所有与利用转向立体的所有与利用的历史过程中。由于19世纪欧陆工业革命的结果，人类社会之生产力获得重大进步，各国工商业经济由此兴旺繁荣，进而促成世界城市化进程迅猛发展。城市化致城市生活环境过密化及土地过度利用，使城市土地资源日益稀缺和珍贵。都市土地资源的稀缺性与此间土木建筑技术的进步，使人类对于土地的利用遂扩及于土地的空中和地中，是为土地的立体利用。城市中，高架铁路、地下铁道、空中走廊、地下街、地下停车场、高压电线、上下水道及排水沟等，如雨后春笋般兴起。此等高架铁路等建筑物和工作物因未直接与地表接触，而是主要存在于土地之空中或地中的水平空间，所以与传统上对于土地的平面的所有与利用，显不相同。此种对土地加以立体所有与利用的形态，学说理论称之为“水平的所有、利用形态“。而有关调整土地的水平的所有、利用关系的法律，则称为“空间法”，空间权法理由此滥觞。
空间权法理的产生，反映了近现代社会关于土地利用的新观念和新要求，在人类法律文明尤其是不动产法的发展史上是一个极其重大的事件，即使称之为一场革命也不为过。这一法理的产生，打破了罗马法以来法律观念长期拘守的一物一权主义的旧框框、旧教条，在法律观念（乃至制度）上为人类多重性的利用同一土地扫清了障碍、铺平了道路，并由此开辟了人类利用土地的新天地、新境界。这样一来，一块土地，不仅可以为他的所有人提供安居乐业之所，同时还可供他人建造高架铁路、高价公路、立交桥、高架电线，并敷设电线光缆、输油管或供水、排水管道，以及建设地下铁路、地下商场或地下停车场等等。土地利用的多重性、广泛性及效用的最大化由此获得充分实现。可见，谓空间权法理的问世在土地法制�
