保险在入世之后-第21章

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　　　　那么，在市场经济条件下，当保险业按照市场机制的要求，运行和发展时，保险是否应被监管？保险监管的必要『性』是什么？目前多数学者认为，保险监管的必要『性』在于保险经营的特殊『性』。其具体表现为：保险经营对象的特殊『性』、保险销售过程的特殊『性』、保险金资产的负债『性』、保险基金的返还『性』、保险业务的分散『性』、保险影响的广泛『性』等。事实上，上述经营特殊『性』，在国民经济各行各业中并非都是唯一的。也就是说保险金的特殊『性』并难以说明保险监管的必要『性』。保险监管的根本原因在于〃市场失灵〃。

　　　　根据市场经济理论，在处于完全竞争的条件下，由于市场那只〃看不见的手〃的作用，市场上每一公司的要价（边际收入）等于边际费用，在这一点上社会利益达到最大化，社会资源达到最佳配置。但是市场并非万能，也有其弱点和不足。当市场不能够在完全竞争模式下运转，也会出现〃市场失灵〃的问题。其主要表现有：1市场功能有缺陷。例如有些当事人不付出代价便可得到来自外部经济的好处。3市场调节本身具有一定的盲目『性』。因为市场调节是一种事后的调解，从价格形成、信息反馈到产品生产，有一定的时间差。加之企业和个人掌握的经济信息不足，微观决策带有一定的被动『性』和盲目『性』。4市场信息的不对称『性』。当买者和卖者间出现这种情况时，产品价格总是等于所有销售产品的平均价值。这样在同一价格条件下，销售更有价值的产品的销售者将会退出市场以逃避损失，而那些低价值产品的销售者则会利用这种机会占据市场，结果是出现〃劣货驱逐良货〃的市场逆选择，导致市场失灵。此外，竞争者会减少另一方的信息作为代价取胜，发生遏止对方信息来源的道德风险。

　　　　根据我国保险实践，同样存在着上述〃市场失灵〃的情况。如：有的保险公司依靠行政手段，采取强制的展业方式；有的保险公司违规经营，无序竞争，并形成垄断势力；由于保险经营特殊『性』，保险公司对市场调节信号缺乏敏感『性』，个人寿险市场发展已具有一定的盲目『性』，与保险人相比，被保险人信息相对不足，被保险人的经济福利不能最大化，有时还会由于虚假的信息提供和不公正交易使被保险人的利益受到损失。此外，投保人或被保险人的利用信息不对称进行逆向选择。因此，为了弥补保险市场运行本身的弱点和缺陷，为了减少或消除这些〃市场失灵〃的情况及其影响，保险监管无疑具有必要『性』和合理『性』。

　　　　那么保险监管能够做什么？也就是说，保险监管的基本职能是什么？首先，应明确保险监管中监管的含义与监督、管理经济计划中的含义不同。保险监管的基本职能有两个，一是规范保险市场行为；二是调控保险业发展。保险监管的『性』质是国家干预保险经济的行为。

　　　　在市场经济条件下，国家直接干预经济这一职能。与市场经济的发展要求相适应，国家既是宏观经济的管理者，又是社会经济生活的调节者。具体而言，『政府』执行的主要经济职能是：建立法律体制；决定宏观经济稳定政策；影响资源配置以提高经济效率；建立影响收入分配的方案。就某一行业而言，国家的干预职能同样表现为规范和调控。就调控而言，国家对行业的调控主要表现为制定产业政策。所谓产业政策是指国家规划。干预和引导产业形成和发展的一种政策，其目的在于引导社会资源在产业部门之间以及产业内部的优化配置，建立高效益的均衡的产业结构，根据『政府』的介入程度，『政府』实施产业政策的方法有：1直接干预。具体手段有直接投资、强制『性』的行政管制等。2经济手段。采用有差异的财政政策、金融政策、价格政策、工资政策等，来改变其产业所处环境条件，影响生产要素的流动，扶持或限制某些产业的发展。3立法措施。通过立法，干预产业结构和产业组织的形成。4指引和协调。主要是按照市场原则和市场信号提供信息服务。

　　　　保险业是国民经济中一个重要的产业部门，国家对保险业的监管，同样在规范保险市场行为、消除〃市场失灵〃的同时，应制定保险产业政策，调控保险业的发展并同样应采用上述实施产业政策的方法。需要指出，在我国由于保险市场化程度较低，市场机制的发展程度也较低，需要『政府』行使部分配给保险资源的职能，以弥补市场机制的不足。因此，在我国保险监管实践中，应当注意把保险监管的两部分职能有机地结合起来，以使保险监管达到预期效果。当然，在保险监管中，也应防止出现以下两种倾向：一是干预的范围超越了弥补市场发育不足的职能，妨碍了市场功能的正常发挥。过分强调『政府』的调控职能，而忽视了完善市场机制的任务。也就是说，应避免国家监管变成经济计划管理的情况发生。计划经济体制向市场经济体制的转轨，要求『政府』在保险业中的功能也需要从主管机关向监管机关转变。这一转变有两个层次的含义：一是『政府』要转变〃既当裁判，又下场踢球〃的格局，不能直接经营企业，这一点，通过国有保险公司……中保集团的改革体制，已初步得到解决。其次，『政府』机关要进一步转变职能，抓大放小，集中精力管好市场失灵的领域。保险监管只管市场失灵的领域，实际上是市场和『政府』的合理分工，不仅不是削弱『政府』监管机关的权力，相反可以强化保险监管，提高保险监管的效率。可见，市场和『政府』是互补式保险监管的基础。

　　　　国际上通常把不同国家的监管方式分为三种：一种是公告方式。即国家放手保险业，不执行任何直接管理，而是仅仅把保险业的资产负债、营业结果以及其他有关事项予以公布。这种方式适合于保险市场高度成熟的国家和地区。只有在保险人严格自觉按规定经营，投保人、被保险人对保险知识有较深刻了解的前提下才能实行。第二种是规范方式，又称准则主义和形式监督主义。是由法规制定保险业经营的诸种准则，要求保险业共同遵守。这种方式不像公告方式那么宽松，但监管方式也仅限于形式，它适用于保险市场成熟，法律法规较为健全的国家和地区。目前，世界上用这种方式的国家和地区不很普遍。第三种是实体方式。系国家制定较完善的保险法规，而且国家保险监管机关拥有很大的权力。这种方式较前两种方式严格，它适用于保险市场不成熟或趋于成熟的国家和地区。目前，很多国家采取这种方式。

　　　　选择监管方式，取决于本国的保险市场定位。目前，我国保险业正处于初级阶段，只能选『揉』实体监管方式。由于我国保险业起步较晚，监管经验不足，所以监管方式还处于跟进型管理阶段，或称作事后督查或属于不成熟的实体方式。

　　　　事后督查式是指保险监管机构被动地在保险市场发生问题时进行处罚、督促改正，从而维护市场的基本秩序。这种方式的特点是：1保险监管规则不完善，制定的规则基本上是亡羊补牢式；2国家监管机构不健全，职责不是很明确；3监管的内容狭窄，手段单一；4保险机构的权威『性』没有完全树立，有禁不止的情况仍有发生。目前，我国保险监管方式同样不能满足保险业发展的需要，因此，应采用事前引导型和事中监控相结合的方式。事前引导是指保险监督管理机关应在深人调查研究保险市场后，作出科学的战略决策，引导保险市场向预定的方向发展，并事先制订出规则来保证保险市场的健康发展。事中监控型是保险市场在可控制的运行过程中，对可能出现的偏差作出监控，并及时作出决策，而保证保险市场按照预定的方向发展。只有这两种方式共同配合，灵活运用，才能维护保险法规的尊严，使保险合同得以合理实现，还能减少某些权力机关因对保险缺乏了解，有意无意施加压力的现象。

　　　　还需指出，在履行调控保险业发展这一保险监管职能时，很重要的一点是如何使保险业发展能满足企业、家庭和个人处理风险的要求，对于这一监管任务，可以视为保险监管的社会责任。目前，我国保险理论和实践往往将保险监管的任务和目的简单地界定在保护被保险人的利益方面。虽然，这一监管任务并没有错，但是这种看法和做法往往限制了保险监管者的视野，忽视了社会上非被保险人的利益。如果保险业所承担的风险，因顾及公司自身利益始终限于传统的风险种类而没有发展时，那么保险监管者与保险经营者事实地位是平等的。

　　　　四、中国保险监管的目标

　　　　保险监管运行的基本问题有三：一是有明确的管理主体，即谁来管理；二是有明确的目标，即管理什么及通过监管活动应达到什么预期结果；三是有明确的监管手段，即如何管。因此，监管的目标是监管活动中的重要问题，也是监管活动的基础。

　　　　监管目的可分为总目标和一定时期的目标。一般来说，总目标往往是一种理论概念和一种总体『性』认识，实际『操』作时意义不大。因为，总目标没有解决在一定时期内监管者具体的监管内容和任务的问题。例如，企业管理的总目标是生产、销售商品和提供劳务，并取得最大利润。然而，为了实现这一目标，还应确定一定时期更专一的目标，以及所属部门的若干辅助目标，否则，企业的总目标就难以实现，也无任何意义。在保险监管理论和实践中，通常还提出保险监管的目标。从内涵上看，这个目标才是通过监管所达到的预期效果。但是，监管目的与监管目标还是有差异。一般来说，监管目的更具有内在规定『性』，类似于监管总目标，而监管目标则具有阶段『性』，可『操』作『性』。因此，在保险监管理论和实践中，保险监管目的应当是明确的，相对缺乏理论研究意义和价值，而保险监管目标则因各国保险业发展水平和环境不同而差异显著，存在理论研究的意义和价值。

　　　　在我国谈保险市场竞争，保险监管的总目标是比较明确的。一般而言，保险监管总目标的建立与保险监管的基本职能有内在联系，其主要内容是保证保险事业的健康、有序的发展，发挥保险的经济保障作用。对此，我国《保险法》在第一条也作了相应规定，保险法律监管是〃为了规范保险活动，维护保险活动当事人合法权益，促进保险事业的健康发展〃。保险监管应维护保险活动当事人合法权益，但我们并不能认为，保险公司的破产是『政府』监管政策的失败，是『政府』监管的责任。『政府』监管的总目标是保证保险事业的安全运行，不能保证保险事业中的保险公司不破产。

　　　　从保险监管目标来说，问题主要在于不同的历史时期和阶段，如何建立一个时期的具有可『操』作『性』的保险监管目标，也就是保险监管基本职能的具体要求。此外，保险监管总目标自身也存在过于原则『性』和缺乏可『操』作『性』的特点。例如〃保护保险当事人利益〃，这在实践中具有一定的矛盾，保险公司的发展意味着保险费用收入不断增加，保险公司利润不断增加，而保护被保险人的利益，则表现为保证被保险人的利益不能损失，同时应使被保险人应纳尽可能少的保费，得到尽可能大的保障。因此，根据保险业务阶段的自身特点和环境的不同，如何在保险人和被保险人当中作出最适当的抉择和取舍，也是保险监管者在某一时期所面临的重要问题。从各国保险实践看，在保险业发展初期，监管者倾向于重视保险业的成长培育保险市场，而在保险业相应成熟时期，则转向更多地维护被保险人的利益。

　　　　根据我国社会主义市场经济要求，我国保险监管在未来一段时间（3～5年）的主要任务是：维护公平竞争；保护消费者利益；维护保险机构的稳定『性』；培育市场。其理由是：1目前我国保险业总体水平还很低，与国外保险业相比较，不论是绝对水平，还是相对水平都有较大差距，还不能适应我国社会主义市场经济发展要求，保险业的作用无论在国内经济理论界和实践上都没有得到应有的重视。2我国保险业供需失衡，从总体上看，这种失衡表现为保险供给小于需求。随着我国社会经济和生活发展，人们的保险意识已明显提高。但是由于市场经营主体不足，缺乏有效竞争机制，缺乏市场创新，保险需求并没有从根本上得到满足。保险市场的垄断『性』依然非常明显。此外，各地区保险产业分布极不合理，缺乏科学『性』，具有明显的保守『性』、滞后『性』。3当前我国保险业已进人最佳发展时期。一方面我国经济体制改革和经济发展已取得明显成就，为保险业发展创造了一个良好的发展空间；另一方面，我国保险需求不断扩大，传统的〃市场蛋糕理论〃已被实践证明是不准确的。此外，经过前一段时期保险市场的治理整顿，强化风险管理，保险公司的经营行为已明显趋于规范化。经过银行存款利息率下调对保险业的冲击，保险公司经营者也更加成熟。4监管体系势必更加完善。无论是保险监管方法、监管手段，还是监管的法律依据都比以前有明显的加强和完善。加之目前中国保险监管委员会的成立，不能再以监管力量不足为由而推迟保险市场主体培育的步伐。从目前保险市场总体数量看，民族保险公司的数量已不占优势，尽管目前民族保险公司所占市场份额依然较大，外资保险公司相对集中，但从未来发展看，这种中资和外资公司数量上的关系明显防止我国保险业发展。

　　　　下面详细谈谈我国保险监管的主要任务

　　　　（1）维护公平竞争

　　　　公平竞争是保险市场有效运行的保证，因此，保险监管机关应当将不正当竞争作为监管的首要目标。不正当竞争的主要形式有：利用行政手段垄断市场；向消费者提供虚假的广告、信息；诋毁竞争对手，窃取竞争对手的技术机密，侵犯竟争对手的专利权；倾销等。从国际经验看，垄断是破坏竞争秩序的最大敌人。因此，发达国家都将反垄断作为维护公平竞争的首要任务。由于垄断企业缺乏改进管理、降低保险价格、提高保险质量的动力，垄断的最大受害者不是被垄断企业，而是消费者。因此，必须站在社会公众利益的角度看待反垄断的意义。

　　　　（2）保护消费者利益

　　　　保险商品属于无形商品，有其特殊『性』，消费者不能像挑选有形商品那样，在事前有效率地识别其品质，并且，保险的产生过程是在消费者预付保费以后开始的，保费就成了消费者在保险公司的〃人质〃，消费者处于不利地位。但是如果让所有消费者都来监督保险公司的日常运作，不仅在技术上困难重重，监督的成本也非常高，因此，需要保险监管机关代表消费者进行监管。

　　　　（3）维护保险机构的稳健『性』

　　　　保险公司是社会信用链条的重要一环，保险公司倒闭的影响面大，严重时危害整个金融体系的健全『性』，并且，保险公司所承受的风险是潜在的、动态的，通常要经过一定时期的累计后才能显『露』出来，在危险爆发之后进行救助就比较困难。因此，保险监管机关需要建立动态的