第二次世界大战大全史:四国对德国和奥地利的管理1945－1946年-第27章
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出于这样一种想法，即重要的是保证把可靠的人安插到关键位置上，而要达到这个目的，通过一个主张独裁的党组织或借助于宪法改革都是可行的。1945年夏天建立了指定的议会；1946年1 月举行了县镇级的市长选举。俄国人撤销了普鲁士行政上介于县和省之间的中间一级管辖区；而在西部，这种管辖区却被保留了。
西方盟国所热切关注的一个问题是分散德国警察部队。这多少是出于安全的考虑；据认为，若干分散的由地方控制的警察部队被用作影子军队的可能性要小得多。而且，对于一个妄图做独裁者的人来说，如果他不能抓住一个神经中枢，而要去控制若干支部队，那他所遇到的障碍将会更大。但是，若与把警察作为敌对权力的大陆传统相比较，盎格鲁撒克逊人是以警察作为公民的朋友而享有盛名的，这又主要归因于地方的自治和控制。同样的考虑使得一些人坚持剥夺警察的武器（即使只是用来射击在某些乡村地区糟塌庄稼的野猪）。尽管为了推行这两项改革煞费苦心，却没有一项能坚持下来。在战后德国的混乱情况下，人们很快发觉有必要允许警察使用卡宾枪，即使不是正规地携带；而且，近年来还可看到一种稳步发展的趋势，要把地方部队在州的基础上重新统一起来，盟国对此几乎一点也不表示抗议。在俄占区，从来不想做这种事，相反，在1947年初设立了一个特殊的中央行政机构来控制警察。
作为战争的结果，把也许是最永久性的改革引进德国行政机构的是在州一级发生的，就是说使国家成为一个由大小约略相等的各州所组成的联邦。虽然各州人口多至一千二百万，少至五十万，却没有一个州具有普鲁士迄今保持的那种优势地位。这个州之被废除主要为了缩小军事影响，却为德国史无前例地进行更加合理的再划分开辟了道路。再说盟国管制委员会，它并不进行指导，而仅仅在各占领区独立采取的行动上盖章而已。到1947年2 月25日通过正式撤销普鲁士的第四十六号法令的时候，所有新建的州在几个月之前就已诞生了。
给予这些州的自治权的大小，在各个占领区是不一样的。总的来说、理论上的设想在实践中已作了相当大的修正，这是因为占领国鉴于经济情况而不得不实行集中控制。如果法国人和美国人在分散权力方面走得最远的话，那么，所有四个占领国的目的都是要用人为的办法去剥夺中央政府的权力。因为，其所以强调要有一个联邦宪法，是出于这样一个信念：象德国这样一个国家，如果存在一个高度集中的政府，就会变得不适当地强大，从而走向侵略，但是，一个联邦通常是由一些独立的州组成的，这些州感到有共同行动的必要但又不放心无保留地放弃各自的特性。然而在德国，一个联邦国家却是通过分割一个一直在稳步走向统一的国家而建立起来的。分散权力是根据政治理论——而且是外国的政治理论，而不是根据更为现实的国家利益。当然，德国存在着一定程度的要求各州政治上独立的情绪，尤其是在南方；即使没有盟国的占领，这种情绪在战后也有可能对相当程度的地方自治提出要求。但是，谁也不能忽视：在过去一百五十年中，德国人对他们应属于一个单一的国家越来越觉得重要；由于占领而使他们的国家分裂，已把这种感觉转化为一种处于支配地位的激情和一个世界问题，要求结合成为一个共同体的思想意识是那么强烈，以致很难希望创建一个权力高度分散的国家。单就这个国家的幅员来说，相当程度的权力分散乃是效率高的政府所93必不可少的；一般说来，1945年以来建立的样板是够方便的了，虽然不久之后，有人开始批评州政府的一整套部长和部的设置是铺张浪费。但是，期望德国宪法会象美国宪法那样维护州的权利是不现实的；这里的环境差异是那么大，不可能机械地把制度移植过来。这里有一个限度，超过这个限度，要维持州自治的企图就没有指望，倒是有可能造成自治的自行废除。
英占区是在1946年7 月才开始定型的，当时旧普鲁士的两个省，即北莱茵和威斯特代利亚（到那时为止两个省一直把鲁尔分成两半）合并成为一个州；其目的是要把主要工业区和某些农村供应区连在一起，以便成为一个平衡的单位，第二年11月，汉诺威、奥尔登堡、不伦瑞京和绍恩堡一利珀诸州合并组成下萨克森州。然而，汉堡和石勒苏益格… 荷尔斯泰因合并的计划却放弃了，仍各自保持为单独的州，即使它们合并在一起，人口仍然比占领区内其他两个州都要少。所以，到1946年底，英占区的未来划分就已经确立了，虽然州一级的选举到1947年4 月才举行，但州政府以及作为其咨询机构的指定的议会却早已存在了。但是，德国正受盟国管制委员会下面的占领当局统治，这些州政府打算干什么呢？如果州政府打算要干的只不过是执行命令，贯彻别人决定的政策，那么，它们就没有必要设置部长和议会议员。但是贝文说过，为了遵照波茨坦决定行事，英国人打算把德国的行政尽可能分散，并制定宪法，使德国避免走向松散的自治州邦联和中央集权国家这两个极端。现在正是通过为州政府确定某些职能而开始实现联邦主义的时候了。
结果发布了从1946年12月1 日起生效的第五十七号法令。它在四个项目表中列出了一些禁止或限制州194 一级立法的事项，其原因或者是要把这些权力保留给最后的联邦政府或占领当局，或者是限于种种条件，移交这些权力暂时还不可能。这一措施的宽宏大量的意图只是虚有其表，因为这些项阁表中就包含了四十四个事项。移交给州一级的主要职能包括教育、公安、公共卫生、行政和选举程序（这几方面提出的一切方案在实施以前还必须经过英国驻在各州的高级专员批准）。但是，考查一下保留的权力就可表明：其所以那么不放手；并不是由于希望建立一个强有力的中央政府；在那个范围所保留的权力只能说是适合属于中央的一些权力。占领当局保留的权力大大地缩减了州政府当局的职权；然而在当时的德国经济情况下，把这些权力留在英国人手里几乎是不可避免的。在那个阶段实行分散权力难免会引起摩擦和混乱。按照当时的情况，甚至交出那些要移交出去的权力，也在掌握这些权力的盟国专家中间引起深深的疑虑。然而，回顾起来，采取这一步骤，无可怀疑是明智的。德国人只有通过实践，才能学会自治，只有接收一些权力去行使，才能实践。所有他们现在要接收的权力必须及时移交给他们；假若移交得迟，那么剩下来给予盟国官员仍以顾问资格进行监督的时间就会比较短了。当盟国不再是下命令而只是提出建议的时候，一些最密切和最富有成果的接触终于建立起来了；德国当局逐渐珍视他们的帮助，甚至采纳他们的意见。一种互相信任和互相尊重的关系建立起来了，这种关系比起战胜国与战败国的关系来更有可能持久。同时，州的永久性宪法就可更加从容不迫地予以解决。
美占区照例走在英占区前面，州一级的指定议会早195 在1945年8 、9 月间就已建立起来。巴代利亚具备成为一个单独州的条件是无可争论的：另一个州则是把原属符腾堡和巴登而没有划入法古区的那些部分合并而成的。本来打算使黑森和黑森，纳索成为独立州；但在1945年9 月，根据德国人的建议，却把这两个地区合并成为大黑森州。不来梅飞地直到1946年10月还由美国官员按照英国人的指示治理，但是，由于“不来梅一直不满意这种安排”，这块飞地就完全移交给了美国人，美国人就在1947年7 月把它建成为一个在自己古领区内仅有四十八方四千四百七十四人的独立州。在其余三个州内，咨询议会于1946年1 月以指定产生；制宪议会也于第二年6 月选出，立即着手起草宪法。还指派了专门的美国官员来联系这项工作。经坚持而作出的几项主要改动是：删去大黑森宪徒中有关国有化的条款；删去巴伐利亚宪法中某些可能不适幽地限制未来中央政府权力的词句；增加规定实行彻底的非纳粹化的条款。但是，在开始进行这一工作之前，麦克纳尼将军坚持：每部宪法都必须包含充分承认言论、宗教信仰和结社筹自由的个人基本权利的条款。按照美国的模式建立了立宪议会来决定所有制订的法律的合法性。有些特别规定还禁止任何会影响政府民主性质的改革。美国人还坚持，宪法和随后所有的修正案都必须通过人民投票来批准。这一工作在1946年底以前就及时地着手进行了。当工作正在举行时，1946年9 月30日向美国军官和文职人员发出了一个指令，虽然没有立即公布。指令规196 定了对州政府的一些特别要求，例如遵守国际法规、四国决议、占领当局的命令和民主的基本原则。指令还列出了1947年1 月l 日以后留给美国军政府当局局（州级和州级以下）的一些职能。美国计划中所表现出来的比较明显的慷慨大方，在某种程度上已为动辄提出意见所冲淡；必须记住，列举出来的那些指示把仍然由中央担负的诸如粮食：农业、占领区间的贸易、物价、出版和广播等职能视为理所当然。然而，尽管如此，美国人在把责任交还给德国人方面，其行动要比英国人迅速。美占区的特点也许使得他们比较容易接受这样一个政策。无论如何，这个政策证明是成功的。
在苏占区，由于波兰占领了奥行… 尼斯线以东的领土，使得重新划定边界成为绝对必要。这样，就把波美拉尼亚分成了两半，它的尾部同梅克伦堡衔接起来了。原为普鲁土一个省的勃兰登晕仍然维持原状；但是，普鲁士的萨克森省和安哈尔特州却组成了一个新的州，即萨克森… 安哈尔特。同图林根一样，萨克森州没有动。根据1949年7 月9 日发表的一个公告，在所有这些州中建立了德国政府，表面上，有相当多的职权移交给了这些政府、然而，俄国人的方法却是通过可靠的工具来进行工作，把自己的愿望蒙上德国人自愿行动的外衣。懂得了俄国人会冷酷无情地对待越轨行为，也就懂得了几乎没有哪个德国官员或政治家在未搞清占领国是杏会承认他们的行动之俞，敢于采取什么行动。因此，真正的权力还是保留在俄国人手里。州一级的选举于1946年10月举行，随后由挑选出来的议会受命着手起草宪法；所有的宪法都仿照千篇一律的样板，包含了一大堆装饰门窗的词句，并把相当大的权力交给中央行政机构。即使这样；下文将谈到，冲突并未能避免。197 法占区是由下列几个部分组成的：巴登的南半部，符腾堡的南半部，以及由一些杂七杂八的小地区于1946年8 月组成的莱茵… 法尔茨州。1946年11月，各个州从区议会成员中提名，组成了协商议会，并起草了宪法，于1947年5 月通过州一级的选举予以批准。随之产生的权力分配由6 月9 日颁布的一项法令规定下来。列举出来的关于州政府无权处理的问题一览表，比别的占领区要短得多，从而反映出法国人反对任何类型的中央集权。
有人讲反话说：最大的权力正在交给最小的和经济上最落后的、几乎不能自立的州。
法占区也包括萨尔。在占领初期，这个地方是作为第四个州而被管理的。但是，这个地方的资源对于法国钢铁工业极为重要，只有借助于这些资源，法国钢铁工业才有希望与复苏了的德国工业相抗衡。萨尔的三个钢铁厂已掌握在非德国人的手里、另外两个在早些时候也被法国人没收了。但是法国政府需要作更加持久的安排，要在德国人能够处于任何反对地俭之前就把这种安排固定下来。因此，1946年秋，法国外长皮杜尔在华盛顿提出这个问题时，美国就深表同情地接受了；贝文也表明：英国政府原则上不表示反对。就凭这一点，克尔兹将军于1946年12月20日在盟国管制委员会上宣布：他的政府将在第二天宣告建立萨尔和法国之间的关税同盟（这暗示萨尔和德国之间存在着关税壁垒）。委负会的其他三个成员国都对这种单方面的行动提出了抗议，不过克莱的抗议出于不意地比他的政府所要提出的更强硬了一些；两个盎格鲁撒克逊国家都没有制造任何严重的困难。并入法国的另一个德国地区是施特拉斯堡讶面的港口和桥头堡克尔。1944—1945年冬，当这个城市还处在前线的时候，这里一方三千个德国居民中大多数人都疏散走了；但在被占领后，有几百人实际上是被法国人赶走的。九千个法国人被安置下来，在这个城市的东部边缘建立198 了边防哨所。其目的据说是要抵消在战争期间希特勒牺牲施特拉斯堡而给予克尔的刺激。
引起英国人和美国人关心的问题，特别在州一级，是德国文职机关问题，在这个问题上他们几乎没有取得什么进展。由于德国的传统，许多严格地说来是属于政治性的职位（如市长）都由文官充任，因而那种在英国，其次也在美国通行的政治和行政的严格区分，在德国从未发展起来。文官要不偏不倚，或者说要抑制个人的想法，这一观念对德国人似乎是陌生的。因此，他们认为职业文官积极参与政治活动，甚至以党员身分坐在州议会席上，而仍然担任行政职务，并没有什么不妥之处。简直没有必要去描述这种情况给阴谋活动提供的机会，或者去描述这种情况可能给一个在气质上与其大多数官员不一致的政府所设置的障碍。不能马上可以弄得一清二楚的，倒是这种情况所给矛那些不仅比别人更懂得怎样操纵官方机构，而耳善于运用个人干预绕过政治障碍的人的权力。掌握这种权力的人属于一个狭隘的阶层。这种人通过考试进入官场，因而使得长期的法定训练成为必不可少；他们享有一种实际上是绝对的任职的保证；他们习惯于对上级百依百顺地服从，就象他们希望下级所做的那样。这种情况自然而然地助长了一种信念。这种信念在别处的文职官员中也是众所周知的，即管理国家的事最好让专家们去干，公众干预国家事务的机会应当减少到最低限度。这些人不仅给中央政府，而且也给许多地方政府提供了工作人员、因而人们能够普遍感到他们影响的存在。特别在美占区作了许多尝试，去扩大招聘人员的基础；打破机关内部严格的级别界限；不那么强调法定的训练：使服务条件和指派人员的条件在很大程度上受到外界的控制；尤其是坚持这个原则，即一个官员在积极从事政治活动以前必须辞职（而不仅仅是调动工作）。但是，德国的文职人员，一直持有某种正当理由，自认为是一种胶合剂，能团结整个国家渡过风暴，证明他们既难以说服，也难以强制。在占领期间的各个阶段，无论在哪一个占领区，都不曾证明有可能会激起足够的公众感情和兴趣来对难于处理的官场强行改革，因而这方面发生的变化就相对地要小些。至于州一级以上，占领国的官方意见认为，只应该建立波茨坦协定规定的中央行政部门；占领区边界只不过作为军事边界这一概念，排除了在占领区一级建立德国行政机构的任何必要。俄国人却首先违反了这点，于1945年7 月至10月间在他们的占领区建立了十二个中央行政部门。如果这些部门的真正目的是要充当波茨坦协定规定的全德机构
